20 februari 2021

Een ‘gedwongen huwelijk’ tussen gemeenten zorgt voor deuk in vertrouwen politiek

Bekijk meer artikelen over: Wonen en leefomgeving

Gemeentelijke herindelingen leveren eigenlijk nauwelijks nog iets op, zegt hoogleraar staats-en bestuursrecht van de Universiteit Leiden Wim Voermans. Sterker nog, door al die fusies ontstaat het risico dat het vertrouwen in de politiek een ernstige deuk oploopt. 

Gemeentelijke herindelingen leveren eigenlijk nauwelijks nog iets op, zegt hoogleraar staats-en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden Wim Voermans. “Het is hetzelfde als bij bedrijven, die worden vaak ook groter en groter. En op een gegeven moment loop je tegen de grenzen van die schaalvergroting aan. En dat is bij gemeenten net zo.” Sterker nog, door al die fusies ontstaat het risico dat het vertrouwen in de politiek een ernstige deuk oploopt, aldus de hoogleraar. 

In ons onderzoek Het einde van het echte dorp spreken we veel inwoners van fusiegemeenten die zich beklagen over extra kosten, het verdwijnen van voorzieningen in ‘hun dorp’ en het ‘oneerlijk’ verdelen van het gemeenschapsgeld. Zo werd het Groningse Haren een aantal jaar geleden bij de stad Groningen gevoegd, maar een groot deel van de dorpsbewoners was bij de plannen al fel tegen. Ze protesteerden tot in Den Haag, maar dat mocht niet baten. Boos zijn ze nog steeds over de ‘annexatie’, vooral omdat ze nu – ruim 2 jaar na de herindeling – het gevoel krijgen dat zij de rekening krijgen gepresenteerd voor de tekorten van fusiepartner Groningen.  

Voor het boek ‘Gemeenten in de Genen’, dat Voermans samen schreef met historicus Geerten Waling,bestudeerde hij het fenomeen gemeentelijke herindeling. Hij kent de Harense zaak: “Dat is inderdaad wel een extra treurig geval. Daar is de provincie tussengekomen en die heeft de fusie doorgezet terwijl de inwoners dat niet wilden. Hoewel Haren zelf geen tekorten zag op de begroting, werd hen wél voorgehouden dat ze eigenlijk niet meer voor zichzelf konden zorgen en dus niet zelfstandig konden blijven.” Een afweging die je volgens Voermans beter aan de inwoners van het dorp zelf had kunnen overlaten.  

Gemeenten in Nederland

In de afgelopen jaren nam het aantal Nederlandse gemeenten in een rap tempo af. Telden we er in 1960 nog bijna 1000, in 1990 waren het er ruim 300 minder: 672. En nu, anno 2021, telt Nederland slechts 352 gemeenten. 

En daar zit volgens de hoogleraar ook een deel van het probleem, zo wordt beschreven in het boek. Een fusie doorzetten terwijl de bewoners er niet achter staan is vragen om problemen. “In de jaren zestig, zeventig was er met fusies nog wel winst te behalen. Er waren toen nog overal van die kleine poppendorpjes die maar moeilijk hun eigen broek konden ophouden en die zelf het belang inzagen van een fusie.” Samengaan met een buurgemeente verbeterde veelal de voorzieningen en was meestal ook voordelig voor de gemeentekas. “De afgelopen 15 jaar kun je echter niet veel winst meer pakken door te fuseren. En al helemaal niet als de bewoners het niet zelf willen”, stelt Voermans.  

Financiële voordelen vallen tegen 

Jarenlang is zijn er tientallen fusies tot stand gekomen waarvan je je achteraf kan afvragen of die wel het gewenste effect hebben gehad, legt hij uit. “Tot ongeveer 1990 was er geld te verdienen, maar daarna - tussen 1990 en 2000  - vonden er verschillende fusies plaats met wisselend effect.” Echt ‘mis’ gaat het na de eeuwwisseling en met het overhevelen van steeds meer taken naar de gemeenten, concludeert Voermans. “In die tijd gaat de overheid meer sturen op het samenvoegen van gemeenten, terwijl die gemeenten dat zelf eigenlijk helemaal niet willen. Provincies en consultancy-bureaus komen eraan te pas en gemeenten wordt voorgerekend dat ze er financieel op vooruit gaan als ze samengaan met een buurgemeente.”  

Maar dat blijkt achteraf vaak best tegen te vallen blijkt ook uit onderzoek van het Groningse onderzoeksinstituut COELO. 

Voermans ziet een aantal ‘perverse prikkels’ binnen het systeem rond de gemeentelijke herindelingen. Dat zijn momenteel met name ‘bestuurlijke prikkels’ zo stelt hij. “Wethouders en burgemeesters die bijvoorbeeld graag een grotere gemeente willen en de samenwerking willen aangaan met andere gemeenten. Vooral omdat er dan bijvoorbeeld betere ambtenaren kunnen worden ingehuurd, het goed is voor hun eigen carrière en je in een grotere gemeente als burgemeester ook meer verdient. Allemaal vanuit de gedachte dat groter beter is, maar dat is al lang niet meer altijd het geval.” 

Beleidskader

Sinds 2019 is er door de minister van Binnenlandse Zaken in een beleidskader vastgelegd dat fusies zoveel mogelijk ‘van onderop’ moeten komen, dat er voldoende draagkracht is en dat er sprake moet zijn van bestuurskrachtproblemen. Provincies hebben binnen dit beleidskader wel een meer terughoudende rol dan voorheen. 

Ook de steeds complexere taken die bij gemeenten terecht zijn gekomen zorgen voor ongewenste fusies ziet Voermans. Taken als de uitvoering van de Jeugdwet en de Participatiewet zijn een aantal jaar geleden door de landelijke overheid overgeheveld naar de gemeenten. Tegelijkertijd werd op deze taken een bezuiniging doorgevoerd. Voermans: “Interessant voor het Rijk natuurlijk, maar voor de gemeenten niet. Die blijken al die taken niet uit te kunnen voeren voor dat geld of ze kunnen de taken niet aan. En dan wordt er gezegd: ‘Ja, dan moet je maar fuseren om het efficiënter te organiseren, want eigenlijk ben je te klein om je eigen broek op te houden.’ Ik vind dat wel een beetje een perverse prikkel.” 

Effect op democratie 

Concluderend vindt Voermans een fusie eigenlijk alleen wenselijk als inwoners van alle betreffende gemeenten de gemeentelijke herindeling ook willen. “Je ziet namelijk ook nog wel eens gebeuren dat er een soort ‘de meerderheid beslist’ van wordt gemaakt. Dat hebben we bijvoorbeeld in de Hoeksche Waard gezien, daar wilden een aantal gemeenten niet mee. En dan drukt de provincie het toch door. Dat soort dingen moet je niet doen, dan raak je je burgers kwijt.”  

Dat gemeentelijke herindelingen effect hebben op het vertrouwen van de burgers in de politiek zie je volgens Voermans ook terug in onderzoek naar de opkomstcijfers in herindelingsgemeenten. “Je ziet echt een terugval na zo’n fusie en niet alleen op korte termijn. Ook over een langere periode.” Een logisch gevolg volgens de hoogleraar. “Een gemeente is echt een thuis in Nederland, het is geen koekjesfabriek ofzo. Niet een winkelstraat waar je diensten gaat halen, het is een democratisch thuis waar mensen zich verbonden mee voelen. En dat kan je kwijtraken door maar door te blijven fuseren.” 

Het einde van het 'echte' dorp

Maandag in Pointer, om 22.15 uur op NPO2: Gemeenten fuseren zich suf de afgelopen jaren. Maar groter is niet altijd beter, vinden criticasters. Wat blijft er nog over van het ‘echte dorp’?